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老年貧窮將是嚴峻的社會問題
1979 年，港英政府的社會福利署委託我進行研究，探討如何更精准地援助生活貧困的市民，令他們從公共援助計劃中得到的支援，能夠應付基本的生活需要。我的調查於1979 年底完成，翌年向社會福利署提交了題為《富裕城市中的貧窮》的報告。調查結果顯示，大約有15% 香港居民的生活貧窮，可定義為窮人，其中沒有家人依靠的老年人最需政府協助。而年長者之所以貧窮，是因為那時香港仍未設立任何形式的退休保障制度，他們只能依靠子女供養；但他們如果孑然一身，平日又沒有積蓄，公共援助將是唯一的生活支柱。
1980 年代初，香港的人口結構剛剛步入老年期（65 歲以上人口佔總人口的比例超過7%），當時我提出老年貧窮將是香港未來最嚴峻的社會問題，公開呼籲政府及早設立涵蓋全民的退休保障制度。政府參考我的調查報告後，於1981 年把公共援助的金額提高25%。
到了2013 年，前港英政府中央政策組首席顧問顧汝德先生所著的《富中之貧》一書中指出：「在現今香港，政府提供的援助之不足，仍是貧窮的主要成因。」① 由此可見， 30 年過去，香港的經濟雖然發展迅速，市民的生活也不斷改善，但貧窮仍是香港社會和政府必須正視的問題。
出生率下降和新移民造成的貧窮
過去的半個世紀， 香港的嬰兒出生率不斷下降。在香港回歸祖國之前，超過一半數目的家庭屬於「核心家庭」，即家中只有父母和子女，年老長輩與家人同住的個案逐漸減少。「核心家庭」在世界其他大城市都是普遍現象，而由於香港從開埠以來不斷有人來港定居，所以香港是名副其實的移民社會。一般而言，移民中男性佔多數，當他們在香港定居一段時間後，不少香港男士返回內地娶妻，並申請妻子和在內地所生的子女來港團聚。這樣，隨著香港居民與內地居民結婚的數字增加，申請來港定居的人也多了，他們輪候獲批的時間愈來愈長；一些不願意等候的，就會冒險通過各種非法途徑來港。
1980 年代中，我被委任為政府入境事務審裁處的審裁員，接觸了很多內地偷渡來港的非法入境者。我在工作中發覺，來港定居的內地居民多屬中下收入階層。到內地結婚的香港男士，他們本來就多是基層工人，收入極其微薄；正是因為經濟條件有限，這些男士很難在香港找到合適的結婚對象，所以要組建家庭，辦法就是到內地娶妻。因此，由新來港成員組成的家庭，他們對公共房屋、醫療和福利等服務的需求，一般都較原本在香港居住的市民殷切。②
不過近年香港居民與內地居民結婚的情況已有改變，今天香港女士嫁給內地男士已不罕見，且有不斷上升的趨勢。另一方面，兩地跨境婚姻個案中男女的年齡、學歷和經濟條件，差異已大幅收窄，顯示他們是經過一段時間交往才決定結婚。總的來說，在可預見的未來，移民來港定居的內地居民的經濟狀況將較理想，過往新移民就是窮人的想法，看來很快會改變。
發展新市鎮造成的貧窮
天水圍是位於香港東北部的新市鎮，從1990 年代開始興建，到2000 年左右，遷入的居民已超過20 萬人。天水圍遠離香港島和九龍市區，附近又沒有可以提供大量職位的經濟活動，所以經過10 多年的發展，仍無法吸引私人發展商在該區興建樓宇。在天水圍落成的房屋，八成以上屬於政府資助的公共房屋，私人樓宇的住戶人口低於20%。
入住公共房屋的居民，都必須通過政府設立的收入和資產審查機制，不超過既定限額的方可入住，所以一般公共房屋居民都是中下收入市民，部分更是政府扶貧措施的受助者。相比其他地區，天水圍的居民不但中下收入家庭佔多數，而且不少是新移民，領取政府綜合援助的也較多。③
2004 年，天水圍區內發生了一宗轟動的家庭暴力慘案：一個四口之家，夫婦之間打鬥致妻子和兩名子女傷重死亡，丈夫嚴重受傷，數天後也不治。經調查，丈夫是收入不穩定的非技術性工人，他數年前在內地娶妻生子，其後妻子和兩名子女申請來港團聚，一家四口被安排到天水圍的公共房屋單位居住。2003 年，香港發生「非典型呼吸系統疫症」（SARS），一度陷入經濟衰退，失業率上升。該家庭當時正在領取政府援助金過活，且涉事女子早前曾向社會福利署求助，稱其丈夫曾有暴力對待家人的行為。
慘劇發生後，公眾大為震驚，對社會福利署工作人員未能防止家庭暴力發生提出疑問，更質疑天水圍作為新發展的市鎮，是否犯了規劃上的錯誤，把為數眾多的「問題」家庭遷入天水圍。而且天水圍周邊欠缺經濟活動和就業機會，原先規劃好的公共服務如幼兒中心又未能如期落成，造成天水圍高樓處處，卻是一個社區資源異常缺乏的市鎮。慘案引起社會廣泛關注，社會福利署開始探討天水圍作為新市鎮的問題及提出補救的辦法。
政府紓困措施的轉變
在1980 年的貧窮研究中，我發覺香港當時的貧窮成因，主要是年長工人在崗位退下來後，他們很多「手停口停」，沒有足夠積蓄維持生活，不多時便墜入貧困之中，最有效的解決辦法就是設立健全的退休保障制度。當時，我聯絡了一些工會領袖及工商界人士，共同建議港英政府效仿新加坡設立中央公積金計劃，即由僱主和僱員每月按照薪金的一定比例繳款，待僱員到達法定的退休年齡，他們便可全數取回積累的款項，以保障自己和家人的生活。可惜，我們的建議並沒有得到港英政府的接納，直到2000 年特區政府才落實推行「強制性公積金計劃」，但香港的退休保障制度仍有待改善。
1980 年的研究還發現，引致貧窮的原因還包括患病、殘疾、家庭破裂、收入偏低等。總言之，家庭一旦失去工作成員，或工作成員的收入不夠家庭開支，結果就是生活貧困。當時港英政府認為，只有對那些無法「自救」或無法從家人得到協助的市民，才應伸出援手，其他市民必須自食其力，漠視有些市民就是無論如何努力也無法脫貧的事實。
到了上世紀90 年代初，政府對貧窮的看法才有改變，因1990 年頒布的《基本法》訂明，香港居民有享受社會福利的權利。從那時開始，政府承認有改善全部市民生活的責任，並不限於那些無法「自救」的窮人。1991 年，政府發表第三份社會福利白皮書時，承認有改進市民福祉的責任，並確立社會保障的作用是為市民提供基本的生活保障。
政府承擔改善市民福祉的責任，意味著市民享受社會福利是他們的權利，並不是政府特別的恩賜。而今40年過去了，貧窮仍是香港社會和政府必須正視的問題。政府應關愛貧窮人士，持續優化相關政策，保障居民享受社會福利的權利。
① Goodstadt, L. F., Poverty in the midst of affluence: How Hong Kong mismanaged it prosperity, Hong Kong: Hong Kong University Press, 2013，p.9.
② Saunders, P., Wong, H., Wong, W. P., 「Deprivation and poverty in Hong Kong」, Social Policy & Administration, Vol. 48, No. 5, 2014, pp. 556-575.
③ 葉兆輝：《香港貧窮問題真相》，香港：中華書局，2017 年。
（本文節選自周永新：〈40 年貧窮研究路上的體驗〉，全國港澳研究會《港澳研究》2020 年第2 期，頁85-92）
作者：周永新教授（香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授）
上載日期：2020年12月28日